น้ำมันเขียว : ภาษีอัตราศูนย์ ในเขตต่อเนื่อง จากระบบเอกสารดั้งเดิมสู่รั้วดิจิทัลบนผิวน้ำ

“ภาษีสรรพสามิต” ฉบับนี้ ผู้เขียนขอพาทุกท่านล่องเรือออกจากชายฝั่ง ก้าวข้ามผ่านทะเลอาณาเขตมุ่งสู่พิกัดยุทธศาสตร์ที่ไมล์ทะเลที่ 12 ถึง 24 ซึ่งเราเรียกกันว่า “เขตต่อเนื่อง” แห่งราชอาณาจักรไทย เพื่อทำความเข้าใจกับกลไกทางภาษีที่เป็นดั่งเส้นเลือดใหญ่คอยพยุงลมหายใจของอุตสาหกรรมการประมงพาณิชย์ไทย นั่นคือ “มาตรการภาษีน้ำมันดีเซลในอัตราศูนย์” หรือที่เรารู้จักกันดีในนาม “น้ำมันเขียว” ซึ่งเป็นสวัสดิการสำคัญที่รัฐจัดสรรให้เพื่อลดต้นทุนการผลิตและเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันให้แก่พี่น้องชาวประมงมาอย่างยาวนาน ทว่าภายใต้คลื่นลมที่ดูสงบเงียบกลางทะเลลึกนี้ กลับมีคลื่นใต้น้ำของขบวนการลักลอบหลีกเลี่ยงภาษีที่อาศัยส่วนต่างของราคามาแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบ จนสร้างความเสียหายแก่รายได้แผ่นดินปีละหลายพันล้านบาท บทความฉบับนี้จะพาทุกท่านไปเจาะลึกถึงเบื้องหลังความจำเป็นในเชิงโครงสร้างภาษี สภาพปัญหาที่ท้าทาย และจุดเปลี่ยนสำคัญของการปฏิรูประบบการกำกับดูแลครั้งใหญ่ จากการพึ่งพาเพียงแผ่นกระดาษสู่การสร้าง “รั้วเสมือนบนผิวน้ำ” ด้วยเทคโนโลยี AIS ที่จะมาเป็นเครื่องมือสำคัญในการพิสูจน์สิทธิและความบริสุทธิ์ใจของผู้ประกอบการที่สุจริตอย่างยั่งยืน

1. รู้จักพื้นที่ “เขตต่อเนื่อง” หมุดหมายสำคัญทางภูมิศาสตร์และกฎหมาย

ในการทำความเข้าใจมาตรการภาษีนี้ สิ่งแรกที่ต้องทราบคือ “ขอบเขตพื้นที่” ที่กฎหมายกำหนดให้สิทธิประโยชน์มีผลบังคับใช้ ซึ่งมีความซับซ้อนในเชิงพื้นที่อยู่ไม่น้อย หากเริ่มต้นนับจากชายฝั่งทะเลบริเวณจุดที่น้ำลงต่ำสุด ซึ่งในทางกฎหมายเรียกว่า “เส้นฐาน” (Baseline) ออกไปสู่ท้องทะเลเป็นระยะทาง 12 ไมล์ทะเล พื้นที่ส่วนนี้เรียกว่า “ทะเลอาณาเขต” ซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งของราชอาณาจักรไทยโดยสมบูรณ์ อย่างไรก็ตาม หัวใจสำคัญของบทความนี้อยู่ที่พื้นที่ถัดออกไป โดยนับต่อเนื่องจากไมล์ทะเลที่ 12 ออกไปจนถึงไมล์ทะเลที่ 24 พื้นที่น่านน้ำในช่วงระยะทาง 12 ไมล์ทะเลนี้เองที่กฎหมายบัญญัตินิยามไว้ชัดแจ้งว่าคือ “เขตต่อเนื่อง” (Contiguous Zone) แห่งราชอาณาจักรไทย

ในมิติของสถานะทางกฎหมาย พื้นที่เขตต่อเนื่องมีความน่าสนใจเป็นพิเศษ เพราะตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศและแนวทางปฏิบัติทางกฎหมายภาษีสรรพสามิตของไทย พื้นที่ส่วนนี้ถูกถือว่า “อยู่นอกราชอาณาจักรไทย” แต่ถึงกระนั้น รัฐไทยยังคงมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในการเข้าควบคุมเพื่อป้องกันและระงับยับยั้งการฝ่าฝืนกฎหมายบางประการที่อาจส่งผลกระทบต่อความมั่นคงหรือผลประโยชน์ของชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับศุลกากร ภาษีอากร การเข้าเมือง และการสาธารณสุข

การเลือกพื้นที่เขตต่อเนื่องเป็นจุดยุทธศาสตร์ในการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีนั้น มิได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ แต่เป็นการพิจารณาในเชิงเศรษฐกิจและการปกครองควบคู่กัน เนื่องจากพื้นที่ระหว่างไมล์ทะเลที่ 12 ถึง 24 นี้ เป็นพื้นที่หลักที่เรือประมงพาณิชย์ขนาดใหญ่ใช้ในการปฏิบัติงานจริง รัฐจึงใช้พิกัดนี้เป็น “พรมแดนแห่งสิทธิ” เพื่อจำกัดขอบเขตการสนับสนุนน้ำมันดีเซลราคาพิเศษให้ถึงมือผู้ประกอบอาชีพประมงในทะเลลึกอย่างเฉพาะเจาะจง และในขณะเดียวกันก็ใช้เป็นหมุดหมายในการวางมาตรการตรวจสอบพฤติกรรมการใช้น้ำมันของเรือประมงให้อยู่ภายใต้กรอบที่กฎหมายกำหนดนั่นเอง

2. ความจำเป็นทางเศรษฐกิจ “ทำไมชาวประมงต้องใช้น้ำมันราคาถูก”

หากจะกล่าวว่าน้ำมันเชื้อเพลิงคือ “เส้นเลือดใหญ่” ของการทำประมงพาณิชย์ก็คงไม่เกินความจริงนัก เนื่องจากอุตสาหกรรมการประมงพาณิชย์ของไทยเป็นภาคเศรษฐกิจที่ต้องแบกรับต้นทุนการผลิตที่สูงมาก โดยเฉพาะน้ำมันดีเซลซึ่งถือเป็นปัจจัยการผลิตหลักในการออกเรือแต่ละครั้ง การที่เรือประมงต้องแล่นออกไปไกลถึงเขตทะเลลึกหรือเขตต่อเนื่องเพื่อทำการประมงนั้น หมายถึงการใช้ปริมาณน้ำมันมหาศาลซึ่งคิดเป็นสัดส่วนต้นทุนที่สูงที่สุดของต้นทุนการประกอบอาชีพทั้งหมด ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลจึงมีเจตนารมณ์ที่ชัดเจนในการเข้าไปช่วยเหลือและสนับสนุนพี่น้องชาวประมงให้สามารถเข้าถึงแหล่งพลังงานในราคาที่ถูกกฎหมายและเป็นธรรม วัตถุประสงค์หลักคือการลดภาระต้นทุนการผลิตเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันให้กับสินค้าประมงไทยในตลาดโลก เพราะหากชาวประมงต้องแบกรับภาระภาษีสรรพสามิตในอัตราปกติเช่นเดียวกับผู้ใช้รถยนต์บนบก ต้นทุนที่สูงขึ้นย่อมส่งผลกระทบเป็นลูกโซ่ไปยังราคาสินค้าสัตว์น้ำและระบบเศรษฐกิจในภาพรวม

มาตรการสนับสนุนน้ำมันราคาถูกนี้มิใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นสวัสดิการที่รัฐจัดสรรให้แก่กลุ่มอาชีพประมงพาณิชย์มาอย่างต่อเนื่องยาวนานตั้งแต่ปี พ.ศ. 2543 โดยอาศัยกลไกทางภาษีสรรพสามิตเป็นเครื่องมือหลัก ด้วยการขจัดภาระภาษีออกจากราคาน้ำมันดีเซลเพื่อให้ชาวประมงที่ปฏิบัติงานในเขตต่อเนื่องได้ใช้ “น้ำมันเขียว” ที่มีราคาถูกลงกว่าปกติ อย่างไรก็ตาม สิทธิประโยชน์นี้ถูกออกแบบมาเพื่อเป็น “สวัสดิการเฉพาะกลุ่ม” สำหรับผู้ประกอบอาชีพประมงพาณิชย์ที่ปฏิบัติงานอยู่ในทะเลลึกหรือในเขตต่อเนื่องเป็นหลักเท่านั้น การให้ความช่วยเหลือในมิตินี้จึงมิใช่เพียงการลดภาษีทั่วไป แต่เป็นการสร้างสมดุลทางเศรษฐกิจให้ฟันเฟืองสำคัญของอุตสาหกรรมอาหารทะเลไทย

3. โครงสร้างภาษีสรรพสามิต “น้ำมันดีเซลในเขตต่อเนื่องเสียภาษีอัตราศูนย์”

เมื่อได้ทราบถึงความจำเป็นเร่งด่วนในทางเศรษฐกิจที่ต้องแบกรับแล้ว คำถามต่อมาที่ท่านผู้อ่านอาจสงสัยคือรัฐใช้กลไกทางกฎหมายใดในการเนรมิตน้ำมันราคาพิเศษนี้ขึ้นมา ? คำตอบซ่อนอยู่ในโครงสร้างของพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทในการจัดเก็บภาษีสินค้าประเภทน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมัน โดยปกติแล้วน้ำมันดีเซลถือเป็นสินค้าที่มีภาระภาษีต้องนำส่งรัฐตามพิกัดอัตราที่กฎหมายกำหนด แต่เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นในการบริหารจัดการเศรษฐกิจ มาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงได้ให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในการออกกฎกระทรวงเพื่อกำหนดอัตราภาษีที่จะจัดเก็บจริง ซึ่งต้องไม่เกินเพดานที่ระบุไว้ในบัญชีท้ายพระราชบัญญัติ

อาศัยอำนาจตามกฎหมายข้างต้น จึงได้มีการตรา “กฎกระทรวงกำหนดพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560” ขึ้น โดยในบัญชีท้ายกฎกระทรวง ประเภทที่ 01.05 (3) ได้ระบุไว้อย่างชัดแจ้งให้ “น้ำมันดีเซลที่นำไปจำหน่ายในเขตต่อเนื่องของราชอาณาจักร” เสียภาษีใน “อัตราศูนย์” (Zero Rate) ทั้งในมิติของภาษีตามมูลค่าที่เป็นร้อยละ 0 และภาษีตามปริมาณที่เป็น 0 บาทต่อลิตร การกำหนดอัตราภาษีไว้ที่ “ศูนย์” เช่นนี้ ในทางนิติภาษีอากรมีความหมายลึกซึ้งกว่าการยกเว้นภาษีทั่วไป เพราะเป็นการทำให้ภาระภาษีสรรพสามิตหายไปจากโครงสร้างราคาขายน้ำมันในพื้นที่ดังกล่าวโดยสิ้นเชิง ผลลัพธ์ที่ตามมาคือชาวประมงพาณิชย์สามารถเข้าถึงน้ำมันดีเซลในราคาต้นทุนที่แท้จริงซึ่งปราศจากภาษีสรรพสามิตแฝงอยู่

อย่างไรก็ดี สิทธิประโยชน์ในการเสียภาษีอัตราศูนย์นี้มิใช่สิทธิขาดที่ผู้ประกอบการจะอ้างใช้ได้โดยอัตโนมัติตามพื้นที่ที่ปฏิบัติงานเท่านั้น แต่กฎหมายได้วางเงื่อนไขกำกับไว้ในท้ายพิกัดประเภทดังกล่าวอย่างเคร่งครัดว่า น้ำมันดีเซลจะได้รับสิทธิเสียภาษีในอัตราศูนย์ก็ต่อเมื่อได้ปฏิบัติตาม “หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่อธิบดีประกาศกำหนด” อย่างครบถ้วนเท่านั้น จุดนี้เองที่เป็นหมุดหมายสำคัญในทางกฎหมาย เพราะเป็นการเปลี่ยนสถานะของสิทธิประโยชน์จากการให้เปล่าตามพิกัดภูมิศาสตร์ มาเป็นการให้สิทธิภายใต้ระบบการกำกับดูแลทางทะเบียนและเอกสาร เพื่อให้มั่นใจว่าน้ำมันที่รัฐยอมสละรายได้ภาษีไปนั้น จะถูกนำไปใช้เพื่อเกื้อกูลอุตสาหกรรมประมงในเขตต่อเนื่องตามเจตนารมณ์ของนโยบายสาธารณะอย่างแท้จริง มิได้เป็นช่องทางในการรั่วไหลของเม็ดเงินภาษีไปสู่ขบวนการที่มิชอบด้วยกฎหมาย