“คำสั่งทางปกครอง” หรือ “สัญญา” ? ไขปมปัญหาการเรียกคืนเงินอุดหนุน และค่าปรับภายใต้เงื่อนไข EV3

มาตรการสนับสนุนการใช้ยานยนต์ไฟฟ้าประเภทรถยนต์และรถจักรยานยนต์ หรือ “มาตรการ EV3” คือ ฟันเฟืองหลักทางนโยบายที่รัฐบาลไทยใช้ขับเคลื่อนประเทศสู่เป้าหมายความเป็นกลางทางคาร์บอนและยกระดับประเทศไทยให้เป็นศูนย์กลางการผลิตยานยนต์ไฟฟ้า (BEV) ของภูมิภาค

โดยมุ่งเน้นการสร้าง “แรงจูงใจด้านราคา” เพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมผู้บริโภคให้หันมาใช้ยานยนต์ไฟฟ้าผ่านกลไกการสนับสนุนที่บูรณาการเครื่องมือสำคัญ 2 ประการ ได้แก่

• “กลไกทางภาษี” การลดหรือยกเว้นอากรขาเข้าและภาษีสรรพสามิตเพื่อทลายกำแพงภาษีและปรับโครงสร้างราคาต้นทุนให้ลดลงอย่างเป็นรูปธรรม
• “กลไกเงินอุดหนุน” (Subsidy) การจัดสรรงบประมาณแผ่นดินเพื่อจ่ายเงินอุดหนุนโดยตรงแก่ผู้ประกอบการในอัตราคันละ 70,000 ถึง 150,000 บาท เพื่อส่งผ่านสิทธิประโยชน์ไปสู่ประชาชนในรูปแบบของส่วนลดราคาขายปลีก

อย่างไรก็ตาม สิทธิประโยชน์มหาศาลที่รัฐหยิบยื่นให้ย่อมต้องแลกมาด้วย “ข้อผูกพัน” หรือเงื่อนไขบังคับที่เอกชนต้องปฏิบัติตามเพื่อตอบสนองต่อเจตนารมณ์ในการสร้างฐานอุตสาหกรรมในประเทศอย่างยั่งยืน ข้อผูกพันเหล่านี้เองคือกุญแจสำคัญที่สร้างนิติสัมพันธ์อันซับซ้อนระหว่างรัฐและเอกชน ซึ่งหากเกิดการบิดพลิ้วหรือปฏิบัติผิดเงื่อนไข ย่อมนำมาซึ่งกระบวนการใช้อำนาจรัฐในการตรวจสอบและมาตรการบังคับทางปกครองที่นำมาสู่กระบวนการเรียกคืนเงินและมาตรการบังคับที่เข้มข้น

ประเด็นที่ทวีความน่าสนใจยิ่งขึ้นในทางวิชาการกฎหมายปกครอง คือ ข้อถกเถียงว่าความตกลงระหว่างรัฐและเอกชนในมาตรการนี้มีลักษณะเป็น “สัญญา” หรือ “คำสั่งทางปกครอง” กันแน่ 

ล่าสุด คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ซึ่งเป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจหน้าที่ในการให้คำปรึกษาและคำแนะนำแก่เจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได้ให้ความเห็น (เรื่องเสร็จที่ 894/2569) เชิงวินิจฉัยไว้อย่างมีนัยสำคัญว่า นิติสัมพันธ์นี้เข้าลักษณะเป็น “คำสั่งทางปกครองที่มีเงื่อนไข” มิใช่สัญญาทางแพ่งทั่วไป การตีความสถานะทางนิติศาสตร์ดังกล่าวไม่เพียงแต่สร้างบรรทัดฐานใหม่ในการปฏิบัติราชการ แต่ยังส่งผลกระทบโดยตรงต่ออำนาจของเจ้าหน้าที่ในการเพิกถอนสิทธิและกระบวนการบังคับทางปกครอง ซึ่งบทความฉบับนี้จะพาไปทำความเข้าใจในรายละเอียดตั้งแต่ต้นจนจบ

1. “สัญญา” หรือ “คำสั่งทางปกครอง” - วิเคราะห์นิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชนในเชิงลึก

ในการวิเคราะห์มิติทางกฎหมายของมาตรการสนับสนุนการใช้ยานยนต์ไฟฟ้า หรือที่เรียกกันว่า “มาตรการ EV3” ประเด็นที่นักนิติศาสตร์และผู้ประกอบการพึงพิจารณาเป็นลำดับแรก คือ “สถานะทางกฎหมาย” ของความสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นระหว่างกรมสรรพสามิตและเอกชนที่เข้าร่วมโครงการ นิติสัมพันธ์นี้หาได้เป็นเพียงการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแบบให้เปล่าทั่วไปไม่ แต่เป็นโครงสร้างที่มีเงื่อนไขแลกเปลี่ยนเพื่อประโยชน์สาธารณะอันสลับซับซ้อน โดยรัฐได้กำหนดกลไกการสนับสนุนด้วยการจ่ายเงินอุดหนุนในอัตราตั้งแต่ 70,000 ถึง 150,000 บาทต่อคัน แลกกับ “ข้อผูกพัน” (Obligations) สำคัญ 2 ประการ คือ 1. การผลิตยานยนต์ไฟฟ้าชดเชยการนำเข้าตามสัดส่วนที่รัฐกำหนด และ 2. การใช้ชิ้นส่วนสำคัญที่ผลิตในประเทศ” เช่น แบตเตอรี่ตาม Option ที่เลือกไว้ เพื่อสร้างห่วงโซ่อุปทานที่ยั่งยืน

ประเด็นที่มักเกิดข้อโต้แย้งในทางวิชาการและทางปฏิบัติ คือ การพิจารณาว่าความตกลงนี้มีลักษณะเป็น “สัญญา” หรือ “คำสั่งทางปกครอง” แม้ในทางปฏิบัติจะมีการจัดทำเอกสารและลงนามร่วมกันในสิ่งที่เรียกว่า “ข้อตกลงการรับสิทธิตามมาตรการสนับสนุนการใช้ยานยนต์ไฟฟ้าฯ” แต่ตามความเห็นของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (เรื่องเสร็จที่ 894/2569) ได้วินิจฉัยไว้อย่างชัดแจ้งว่านิติสัมพันธ์นี้มิใช่สัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่งในความหมายทั่วไป แต่เป็นการที่อธิบดีกรมสรรพสามิตในฐานะเจ้าหน้าที่รัฐได้ใช้อำนาจตามกฎหมาย (โดยอาศัยอำนาจตามมติคณะรัฐมนตรีและกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปี) ในการพิจารณา “อนุมัติสิทธิ” ให้แก่ผู้ประกอบการที่ผ่านหลักเกณฑ์

ในทางนิติศาสตร์ การที่เจ้าหน้าที่ใช้อำนาจตามกฎหมายที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลงหรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลนั้น เข้าลักษณะเป็น “คำสั่งทางปกครอง” ตามนิยามในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 การที่เจ้าหน้าที่มีอำนาจพิจารณา “อนุมัติเข้าร่วมโครงการ” และ “อนุมัติจ่ายเงินอุดหนุน” จึงเป็นการกระทำฝ่ายเดียวของรัฐ (Unilateral Act) เพื่อขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะของชาติ มิใช่ความสมัครใจบนพื้นฐาน “เจตนาอิสระ” ที่มีความเท่าเทียมกันอย่างคู่สัญญาในทางแพ่ง

สำหรับเอกสาร “ข้อตกลง” ซึ่งเป็นแบบที่กำหนดไว้ท้ายประกาศกรมสรรพสามิตที่เอกชนลงนามร่วมกับกรมสรรพสามิตนั้น คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเห็นว่ามีสถานะเป็นเพียง “คำรับรองการปฏิบัติตามเงื่อนไข” (Compliance Assurance) เท่านั้น การลงนามดังกล่าวเป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งในการแสดงความประสงค์และยืนยันว่าเอกชนรับทราบและยินยอมที่จะผูกพันตนเองตามเงื่อนไขที่รัฐกำหนดไว้ล่วงหน้าในประกาศกรมสรรพสามิต ซึ่งการกำหนดเงื่อนไขประกอบการได้รับสิทธิประโยชน์นี้ เป็นอำนาจของเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 39 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่จะกำหนด “เงื่อนไขบังคับหลัง” เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของโครงการ

การจัดประเภทนิติสัมพันธ์ว่าเป็น “คำสั่งทางปกครองที่มีเงื่อนไข” นี้ ส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อมาตรการบังคับ เนื่องจากรัฐทรงไว้ซึ่งเอกสิทธิ์ (Prerogative) ในการกำกับดูแล หากเอกชนปฏิบัติผิดเงื่อนไขอันเป็นสาระสำคัญ รัฐย่อมมีอำนาจฝ่ายเดียวในการ “เพิกถอน” คำสั่งอนุมัติสิทธินั้นได้ทันทีตามมาตรา 53 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ โดยไม่ต้องใช้สิทธิทางศาลเพื่อบังคับตามสัญญาในเบื้องต้นเหมือนดังคดีทางแพ่งทั่วไป กระบวนการเรียกคืนเงินอุดหนุนและค่าปรับจึงกลายเป็น “มาตรการบังคับทางปกครอง” ที่มีความเด็ดขาดและรวดเร็วเพื่อรักษาประโยชน์ของแผ่นดินและเงินงบประมาณที่ได้จ่ายไป ดังนั้น นักลงทุนจึงพึงตระหนักว่าสิทธิประโยชน์มหาศาลที่ได้รับมานั้นมีความเปราะบางและผูกพันอยู่กับภาระหน้าที่ทางปกครองที่ต้องปฏิบัติอย่างเคร่งครัดตามคำรับรองที่ให้ไว้กับรัฐ